Ya en la escuela, los niños a menudo aprenden que nuestra próspera economía de mercado es incompatible con la protección sostenible del medio ambiente. La mera búsqueda de beneficios -económicos, se entiende- bloquearía inevitablemente la visión sobre el medio ambiente y la preservación de los recursos naturales. Casi todo el movimiento ambientalista, los medios de comunicación y la clase política siguen este paradigma, alimentado por explicaciones teóricas de ciertos economistas, que clasifican la contaminación ambiental como consecuencia exclusiva del fracaso de los mercados. El mercado parece haber sido identificado como el culpable, por lo que parece que no hay forma de evitar la acción de un estado fuerte en lo que respecta a la protección del medio ambiente. Sin embargo, con el esfuerzo de una segunda mirada más pausada sobre el tema, esta imagen universalmente aceptada pierde su poder de persuasión y la realidad muestra que la verdadera protección ambiental no es concebible sin mercado. Es más, debido a que con demasiada frecuencia la política ambiental ignora -incluso impide- los incentivos individuales y la creatividad de los actores del mercado, a menudo solo asegura su propia existencia a expensas del medio ambiente y las personas.
Protección medioambiental como tarea del mercado
La acción humana sin impacto ambiental es inconcebible. Ello también repercute en nuestra calidad de vida. Los escasos recursos naturales solo están disponibles de forma limitada; existe, pues, competencia por su uso. Por ejemplo, el uso de oxígeno atmosférico o de las enormes masas de agua disponibles en el globo no parecen desencadenar un problema de escasez en principio, pero el conflicto no está lejos si aumenta el número de personas con sus respectivas demandas de recursos naturales y por tanto la cantidad demandada. Llegaría un momento en el que habría forma de evitar un mecanismo de racionamiento. El mercado ha demostrado ser superior a los métodos alternativos de asignación de recursos escasos. Solo si la distribución de recursos se basa en procesos de intercambio voluntario y establecimiento de un precio se puede garantizar que los competidores sean adecuadamente compensados por renunciar al uso de recursos y que ninguno de los involucrados sienta que se están aprovechando de ellos. El posible conflicto de lucha por los recursos se convierte en un intercambio de cooperativo. La escasez queda regulada por los precios.
La política ambiental, tal como viene siendo aplicada en España, por lo general ignora por igual las condiciones necesarias para una solución de mercado a los conflictos de recursos como las debilidades del Estado. Por tanto, no es de extrañar que sigan existiendo muchos problemas medioambientales a pesar de años de diseños ecológicos y sostenibles
El objetivo del intercambian bienes y servicios es el de aumenta el beneficio y/o la satisfacción de los participantes en el mismo: solo llegarán a un acuerdo si a los bienes recibidos se les asigna un valor igual o superior al valor de aquello a lo que debieron renunciar en el intercambio. Cuanto más valoran los participantes del mercado el objeto de intercambio, mayor es el precio por el que cambia de manos. Los recursos naturales no son una excepción. En los mercados, los recursos naturales solo se utilizan si el valor de los bienes producidos a partir de ellos es mayor que el valor que sus propietarios originales atribuyen a los recursos en su estado inicial. Al garantizar que el propietario original del recurso deba ser compensado por su depreciación, el intercambio de mercado ahorra recursos. Nada puede usarse, explotarse o incluso contaminarse sin el consentimiento voluntario de la comunidad del mercado, independientemente de si los socios de intercambio están preocupados por el valor de uso de los bienes o el valor intrínseco de un medio ambiente intacto.
Estos actos de intercambio voluntario presuponen que los recursos naturales comercializados están sujetos a títulos de propiedad exclusivos con los que se evidencian derechos de uso bien definidos, estos son protegidos de manera confiable y son transferibles sin restricciones, ni cuantitativas ni temporales. Sin estas condiciones, los objetos a intercambiar pierden valor, ya que los socios de intercambio no pueden formarse expectativas suficientes sobre el uso futuro y las opciones de explotación. Sin mercados que funcionen en esas condiciones, el medio ambiente -un bosque, por ejemplo- también pierde valor para el propietario y para quien podría estar interesado en su compra y explotación. El bosque se abandona aumentando, por ejemplo, su vulnerabilidad frente al fuego.
Los intercambios voluntarios de mercado y los derechos de propiedad seguros son requisitos elementales para el uso sostenible de los recursos naturales. Pero, en realidad, estas condiciones no siempre se cumplen. A menudo hay una falta de derechos de propiedad sobre los escasos recursos naturales y no se llega a un acuerdo voluntario sobre su uso debido a los altos costos de transacción. Hace medio siglo, el economista y estudioso del derecho estadounidense Ronald H. Coase estableció en su ensayo pionero „The Problems of Social Costs“, que los problemas ambientales no son el resultado de mercados fallidos, sino el resultado de la falta de condiciones para el desarrollo de los mercados.[1] Hasta entonces, y siguiendo la doctrina del economista Arthur C. Pigou, siempre se buscaba la solución de los problemas ambientales aplicando el principio de quien contamina paga, según el cual siempre se echa la culpa a un solo lado de las partes en conflicto. Ronald H. Coase dejó claro que nos encontramos ante una cuestión de simetría causal.[2] Por ejemplo, si los habitantes de una población al lado de planta industrial sufren por el uso de la atmósfera como canal de eliminación de gases tóxicos, se suele hablar de externalidades ambientales (contaminación) o costes sociales adicionales para la economía, pero estos costes solo surgen porque los ciudadanos en la zona de inmisión de esta planta industrial utilizan el mismo aire para respirar . Es la decisión conjunta, no necesariamente coordinada, de residentes y empresa de utilizar ese aire al mismo tiempo lo que desencadena el problema ambiental.
Por esta razón, Coase argumentó que las personas podrían ponerse de acuerdo en un uso compartido del medio ambiente si los costos de transacción prohibitivamente altos no se interpusieran en su camino. La intervención estatal a través de requisitos ambientales para los “contaminadores” o en forma de gravamen, como recomienda Arthur C. Pigou como compensación por los costos sociales adicionales, no sería necesaria y tampoco deseable. Las partes involucradas acordarían voluntariamente el alcance tolerable del daño ambiental, se compensarían mutuamente financieramente y recurrirían ellas mismas a medidas de adaptación hasta que un nuevo intercambio mutuo ya no reportara ningún beneficio adicional para ninguno de ellos. Ambas partes en el conflicto reducirían el alcance del impacto ambiental a un nivel en el que los costos de evitar un uso posterior del medio ambiente corresponderían al daño que causó. Contrariamente a lo que creen muchos ambientalistas, el óptimo de contaminación ambiental no es cero, sino aquel punto en el que el beneficio neto del uso ambiental es máximo y las consecuencias indeseadas mínimas.
Las soluciones del mercado cooperativo a los problemas ambientales no fallan porque el mercado como institución falle, sino porque no existen los requisitos previos para su funcionalidad. A menudo surgen costos de transacción muy altos entre las partes involucradas, lo que dificulta o incluso imposibilita un acuerdo de cooperación. Además de los costos de identificación, delimitación y protección de los derechos de propiedad, los costos de transacción también pueden ser el resultado de la acción racional individual o el resultado de los procesos de toma de decisiones políticas. Se producen altos costos de coordinación, por ejemplo, cuando los procesos de negociación involucran a un gran número de participantes y esto conduce a incentivos individuales para que los participantes en la negociación se comporten estratégicamente y exijan pagos de compensación excesivos (el llamado «hold-out»).[3] Sin embargo, con frecuencia, las partes que no cooperan no pueden ser excluidas de los beneficios de una solución como la descrita, de modo que al final todos los participantes en la negociación prefieren tomar la posición del oportunista. Una solución de mercado no se da por sí sola y los afectados deben limitarse a sus propias medidas de adaptación. Estos problemas son tanto más graves cuantas más personas están involucradas en el conflicto de recursos. En familias, grupos pequeños y comunidades más pequeñas, la empatía, el altruismo y el control social pueden ser efectivos para reprimir el comportamiento de resistencia y aprovechamiento indebido, pero al nivel de problemas ambientales a gran escala con un gran número de personas afectadas, la resolución de conflictos por la propiedad es rara o inexistente. En el caso de problemas ambientales globales, hay pocas posibilidades de una solución de cooperación exitosa. En el caso de costos de transacción prohibitivamente altos, en ausencia de alternativas, una estrategia de adaptación pura sin intercambio de mercado también puede ser una solución.
Innovación para el medioambiente
Contrariamente a la percepción predominante, el desarrollo industrial y el progreso técnico han contribuido significativamente a aliviar la carga sobre el medio ambiente. Como Indur Goklany documenta de manera impresionante en su libro «The Improving State of the World», no solo vivimos más tiempo, más sanos y en una prosperidad que antes no habíamos logrado, sino también en un planeta comparativamente mucho más limpio.[4] Casi todos los indicadores de prosperidad han mostrado una tendencia ascendente durante los dos últimos siglos sin que el impacto ambiental global haya adquirido proporciones preocupantes. Dondequiera que las economías de mercado produzcan prosperidad, el medio ambiente también prospera. Por un lado, el uso de recursos naturales es siempre un factor de costo empresarial que debe minimizarse por razones económicas; por otro lado, el progreso técnico ha contribuido a reducir los costos de transacción de las soluciones de mercado a los problemas ambientales. Así como la invención del alambre de espino hizo posible asegurar tierras a bajo costo en el siglo XIX, la tecnología moderna se puede utilizar para identificar de manera más confiable las fuentes de conflictos ambientales que antes eran difícilmente controlables, asignar derechos de propiedad sobre los bienes ambientales en cuestión y contribuir así a su protección.[5] Los métodos modernos para medir las emisiones de gases contaminantes, el monitoreo satelital de las actividades de las flotas pesqueras y el monitoreo por video a prueba de manipulaciones de los buques pesqueros para evitar que se devuelvan las capturas incidentales (Canadá, Nueva Zelanda) ya se utilizan en la actualidad como base para soluciones de protección del medio ambiente basadas en el mercado.
Las tecnologías más avanzadas, por ejemplo la llamada Remote-Sensing, permiten una determinación espectroscópica rentable de la concentración de CO, CO2, NOx y benceno procedentes de los gases de escape de los automóviles in situ. Las técnicas para el seguimiento electrónico satelital de animales marinos, todavía en pañales, permiten tanto la observación de la migración de animales individuales o como la de bancos enteros de peces a largas distancias, lo que facilitaría una asignación de títulos de propiedad. El rápido desarrollo de procesos técnicos cada vez más precisos para el análisis de sustancias, la monitorización y el control remotos, así como la caída de los costes de su uso alimentan la esperanza de que las barreras a la solución de los problemas medioambientales planteadas por los costes de transacción pierdan cada vez más importancia.[6] Con la combinación de tecnologías modernas e innovaciones institucionales, ayudamos a reducir el daño ambiental existente y minimizar los costos asociados con su eliminación. Los derechos de pesca negociables ya se practican en la industria pesquera, así como el comercio de emisiones de diversos contaminantes del aire y las transacciones de mercado con derechos sobre el agua o los certificados de calidad de esta.
¿Qué puede hacer el estado para proteger el medioambiente?
Es difícil encontrar soluciones al mercado cuando los derechos de propiedad sobre los bienes ambientales en disputa no están claros. En el pasado no hubo conflictos sobre recursos durante largos períodos de tiempo históricos, porque el pequeño número de personas significaba que la demanda de los recursos en cuestión era baja. Los costos de uso eran, debido a la falta de tecnologías disponibles, tan altos, que el modesto acceso humano a un recurso inicialmente no desencadenaba ninguna competencia en el uso o grave alteración del medio. A veces es solo el progreso técnico lo que hace que el acceso a un recurso valga la pena, con la consecuencia de un conflicto de recursos. Sin derechos de propiedad sobre los recursos cada vez más escasos, los conflictos de uso son por lo tanto inevitables. Aquí la intervención del Estado puede contribuir a la fijación y defensa de esos derechos de propiedad sobre los recursos ambientales. Si el Estado goza de la confianza de los ciudadanos como poder judicial y si puede resolver las tareas ejecutivas requeridas para ello de manera comparativamente económica, es una herramienta adecuada para asegurar un marco confiable para el funcionamiento de los procesos de mercado en la protección ambiental. Si el estado no es capaz de ejercer esa labor de garantía de los derechos de propiedad, los problemas ambientales se intensificarán.
Los países de nuestro entorno han decidido optar por políticas intervencionistas, en lugar de dar pasos en la dirección aquí esbozada. Es por eso por lo que las prácticas de política ambiental son a menudo desilusionantes y rara vez resisten el peso de las ensoñaciones de sus protagonistas. La protección ambiental estatal suele devorar amplios recursos económicos y, a menudo, se logra lo contrario de los objetivos establecidos. La lógica de la toma de decisiones colectivas también alberga amargas decepciones en la política ambiental.
Especialmente grave es el problema de la información en las políticas medioambientales. Si bien el precio resume toda la información necesaria sobre la valoración individual de los recursos naturales en los mercados en funcionamiento, es una fuente de información ausente en el caso de problemas ambientales bajo el cuidado del Estado. Los políticos no pueden evaluar los costos o beneficios de las políticas ambientales con suficiente precisión y, por lo tanto, dependen de la información obtenida de las partes interesadas. Dado que el estado redistribuye los derechos de propiedad para cada solución a los problemas ambientales, es de esperar que los grupos de interés mejor organizados y con mayores posibilidades de ganar también tengan la mayor influencia en la información recopilada por los políticos. Los costos de transacción políticos se suman a los costos de transacción económicos. [7]
Los grupos de cabilderos compiten por el derecho a dictar los términos de sus oponentes en situaciones de conflicto, gastando recursos considerables para influir en el proceso de distribución de los derechos de propiedad a su favor. Empresas, grupos de interés e individuos compiten con la ayuda de relaciones públicas, actividades de asociación, apoyo financiero a partidos políticos e instituciones públicas e incluso sobornos para la asignación de derechos de uso del medio ambiente. Esta «búsqueda de rentas» genera costos reales para la sociedad en forma de posibilidades productivas perdidas de uso de los recursos utilizados.[8]
Esto deja una huella clara en la elección de los instrumentos de política medioambiental. Debido a que el enfoque regulatorio, con su efecto de costo selectivo, es mucho más fácil de abusar con fines políticos, a menudo se le da preferencia sobre la solución de mercado. Los valores límite de emisión y las normas técnicas dan margen a la política para promover empresas particulares y erigir barreras a la entrada de otras al mercado. Por otro lado, observamos cómo allí donde se aplican instrumentos ambientales compatibles con el mercado, como impuestos ambientales o comercio de derechos de emisión, no tenemos que esperar mucho para encontrar reglas de excepción y requisitos especiales que distorsionen el mercado a favor de uno u otro de los afectados. Aquí, el propósito original a menudo se diluye en las más diversas justificaciones y se elige una práctica de adjudicación que se orienta principalmente hacia las necesidades de los grupos de interés más influyentes. Rara vez se lleva a cabo una comparación sistemática de esfuerzo y efecto. El clientelismo encuentra aquí una nueva herramienta de poder.
La política ambiental, tal como viene siendo aplicada en España, por lo general ignora por igual las condiciones necesarias para una solución de mercado a los conflictos de recursos como las debilidades del Estado. Por tanto, no es de extrañar que sigan existiendo muchos problemas medioambientales a pesar de años de diseños ecológicos y sostenibles. La propia política ambiental a menudo contribuye a exacerbar los conflictos por los recursos. La escasez local de agua, la deforestación de los bosques primarios, la amenaza a las especies animales, la sobrepesca de los océanos del mundo e incluso la incierta contribución de los seres humanos al cambio climático no pueden abordarse con innumerables prohibiciones, valores límite o impuestos. Todos estos problemas ambientales tienen una cosa en común: no hay una asignación clara de derechos de propiedad sobre los recursos naturales en cuestión. Si tiene lugar, los costos de transacción de las soluciones alternativas generalmente no se toman en cuenta, de modo que ningún proceso real de mercado es posible. El resultado es una sobreexplotación ineficiente de los recursos naturales.
La política medioambiental es un acto de equilibrio difícil. Se trata de crear las mejores condiciones marco para la competencia basada en el mercado de soluciones de protección ambiental, no de reemplazar el mercado con políticas ambientales. La protección del medio ambiente sin mercados descuida las soluciones individuales y los incentivos a la innovación de los propietarios de los recursos naturales. Esto no solo afecta nuestro desarrollo y nuestra prosperidad, sino también la libertad individual de las personas.
Notas
[1] Ronald H. Coase: The Problem of Social Cost; Journal of Law and Economics, 3, 1960, p. 1-44.
[2] Arthur C. Pigou (1877 – 1959) fue un economista británico que en su libro «The Economics of Welfare» (Londres: Macmillan & Co., 1920) desarrolló el concepto de externalidades mencionado por primera vez por Alfred Marshall y derivó de esto la necesidad de la intervención estatal en el mercado. Por tanto, propuso impuestos para internalizar externalidades negativas y subsidios para compensar la producción de externalidades positivas. Vgl. David R. Henderson (ed.): The Concise Encyclopedia of Economics, Arthus C. Pigou; Liberty Fund, Inc, 2008, p. 577
[3] David D. Friedman: Law’s Order, What economics has to do with Law and why it matters; Princeton University Press, 2000, p. 26.
[4] Indur Goklany, The Improving State of the World: Why We’re Living Longer, Healthier, More Comfortable Lives on a Cleaner Planet (Cato Inst, 2006).
[5] Richard Stroup and John Baden, “Property Rights and Natural Resource Management“, Literature of Liberty 2, no. 4 (1979): 5–44.
[6] Fred E. Foldvary and Daniel B. Klein, eds., The Half-Life of Policy Rationales: How New Technology Affects Old Policy Issues (NYU Press, 2003).
[7] A. H. Barnett and Bruce Yandle, “The end of the Externality Revolution“, Social Philosophy and Policy 26, no. 02 (2009): 130–150.
[8] Jonathan H. Adler, “Rent Seeking Behind the Green Curtain“, Regulation 1996, no. 4 (1996): 26–34.
Foto: NOAA
