Apenas dos años de terminada la contienda civil española, mientras la II Guerra Mundial se encontraba en su punto culminante, el dictador Francisco Franco Bahamonde dispuso una Ley que estableció el Instituto Nacional de Industria (INI)[1] en España.
Inspirado en el IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale) fundado por el gobierno fascista italiano de Benito Mussolini, su propósito declarado (Art. 1) era «Propulsar y financiar, en servicio de la Nación, la creación y resurgimiento de nuestras industrias, en especial de las que se propongan como fin principal la resolución de los problemas impuestos por las exigencias de la defensa del país o que se dirijan al desenvolvimiento de nuestra autarquía económica».
La SEPI, con los gobiernos siguientes de Jose Luís Rodríguez Zapatero y Mariano Rajoy Brey, continuó su proceso de huida de la fiscalización y de rendición de cuentas
Durante un largo periodo de tiempo, bajo el mando directo del ingeniero y militar Juan Antonio Suanzes Fernández[2], esta entidad – que funcionaría bajo las reglas del derecho de sociedades, pero sometido al control férreo del gobierno[3] – llegaría a ser el mayor grupo industrial español, con presencia en sectores económicos muy diversos[4], tanto empresas concesionarias de monopolios del Estado[5], como explotadoras de negocios – con claros privilegios legales y financieros – en competencia con las privadas.
Empresas públicas antes del Plan de Estabilización
Por otro lado, los criterios políticos que guiaban la gestión de este conglomerado determinaron numerosas adquisiciones de compañías con pérdidas crónicas o nula rentabilidad[6]. Situación que no fue revertida radicalmente por la liberalización económica posterior al Plan de Estabilización de 1959. Los motivos “sociales” tenían un gran predicamento durante el franquismo, de manera que el mantenimiento con subvenciones públicas de empresas ruinosas se prolongó durante lustros.
Conviene recordar, no obstante, que empresas monopolísticas, tan conocidas en su tiempo, como Campsa (luego Repsol) Renfe, Telefónica, o Tabacalera nunca formaron parte del INI. El caso de RTVE, fruto de la fusión de Radio Nacional y Televisión Española, reviste un carácter aun más peculiar. Desde que el gobierno republicano de Alejandro Lerroux declarase la radiodifusión una función “esencial y privativa del Estado” asignada a la Dirección general de comunicaciones en 1934[7], durante el franquismo pasó a depender del Ministerio de Información y Turismo; convertirse en organismo autónomo del Estado entre 1977 y 1980; Ente Público hasta 2007 y, finalmente, “Corporación”, con un capital perteneciente por entero a la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI).
Teneo
Precisamente la aparición de ésta fórmula de reconfiguración del INI con el nombre de SEPI se tramó por el gobierno del PSOE de Felipe González Márquez, al mismo tiempo que se desarrollaba un proceso de restructuración industrial. Mediante un simple artículo de la ley de presupuestos para 1992[8] previó la creación de una sociedad anónima de titularidad pública, a la cual el Instituto Nacional de Industria (INI) transferiría las acciones de aquellas empresas públicas susceptibles de ser gestionadas con criterios empresariales homogéneos y que se regiría con estricta sujeción al ordenamiento jurídico privado.
Este grupo se llamaría Teneo, según sucesivos acuerdos del Consejo de Ministros. A continuación[9], el gobierno impulsó la creación en paralelo de la Agencia Industrial del Estado y la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales. La primera agrupó las participaciones públicas en las entidades mercantiles sujetas a planes de reestructuración, mientras que la segunda recibiría las participaciones de titularidad pública en las restantes entidades mercantiles que le parecían al gobierno rentables.
Con la falta de transparencia característica de los gobiernos españoles respecto a los detalles, en aquel tiempo se esgrimió como argumento fundamental que la puesta en marcha del Acta Única de reforma de la Comunidad Económica Europea impedía las subvenciones a las empresas públicas por parte del Estado, a excepción de sectores muy concretos.
Repliegue sin liberalización
Este repliegue táctico de la participación estatal en la actividad económica no se acompañó de una simplificación regulatoria y una liberalización de los mercados, ni de reformas serias para reducir el tamaño ni los déficits públicos recurrentes en las cuentas de las administraciones públicas a largo plazo. Bien es cierto que, aparte de conseguir el cumplimiento de los criterios del Tratado de Maastricht para acceder al euro[10], el primer gobierno del PP de Jose María Aznar López decidió la disolución de Teneo, que vendría a ceder su balance a su único accionista en ese momento, la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales. Una medida insuficiente para un propósito más ambicioso de reducir estructuralmente el tamaño del sector público empresarial, si no eliminarlo.
Antes al contrario, la habilitación al gobierno, bajo la dependencia directa del Ministerio de Hacienda, para gestionar a su capricho una sociedad pública dirigida supuestamente a obtener la mayor rentabilidad de sus acciones y participaciones, simulando que el Estado es como un empresario más, sembró la semilla del desbarajuste y la arbitrariedad.
La extrema izquierda y los sindicatos atrincherados en las empresas públicas propagaron con evidente éxito propagandístico que el cierre de algunas que estaban en quiebra o las privatizaciones de Repsol, Endesa, Telefónica o Iberia supusieron el “desmantelamiento del Estado” y la destrucción de decenas de miles de puestos de trabajo. Obviamente, el efecto de expulsión sobre la actividad empresarial privada que provocan tanto el gasto público como los privilegios de las empresas públicas no se consideran por estos apologetas de “lo público”. Como tantos otros discursos, incluido el de la derecha mercantilista, estas falacias ocultaban lo que se estaba fraguando.
Empresas públicas: SEPI
En realidad, la SEPI, con los gobiernos siguientes de Jose Luís Rodríguez Zapatero y Mariano Rajoy Brey, continuó su proceso de huida de la fiscalización y de rendición de cuentas, tanto desde la perspectiva interna de la Administración pública como del Tribunal de Cuentas o, en última instancia, la política de las Cortes Generales.
Asimilar formalmente a las empresas estatales a sociedades mercantiles privadas significa no querer reconocer la radical diferencia entre unas y otras. Los estados o sus gobiernos no pueden identificarse con las personas que se asocian voluntariamente, arriesgan su capital y, usando su capacidad creativa, descubren oportunidades de ganancia que surgen en su entorno. La administración pública que aporta capital a una empresa tiene que extraerlo de forma coactiva de empresas y personas naturales o financiarse con sus privilegios. Los intereses generales no pueden confundirse con los particulares de los políticos que ostentan el poder en un momento determinado.
Gaspar Ariño Ortiz
Porque ésta última confusión interesada constituye el pilar sobre el que descansa la justificación de un conglomerado público que actúa tan pronto como un fondo de inversión o como un “audaz inversor” que quiere asumir la propiedad del capital de cualquier compañía que le interese y su dirección. Como señaló Gaspar Ariño Ortiz[11],
junto a los intereses teóricos de los propietarios o de los managers, en la normal relación de agencia, se interponen aquí unos intereses de nuevo cuño, que son los de los burócratas y políticos. Los primeros buscan ante todo maximizar su influencia, el tamaño y amplitud de sus departamentos (ya que no pueden elevar mucho sus salarios, amplían su influencia). Los políticos, sobre todo, lo que quieren es ser reelegidos y mantenerse en el cargo o posición que ocupen, para lo cual necesitan desesperadamente cultivar sus clientelas y asegurar votos para el futuro.
Considero necesario este exordio histórico y teórico para abordar la situación actual. Si todo lo anterior resulta cierto con carácter general, imagine el lector lo que puede suceder cuando el tinglado de la SEPI se utiliza como ariete por un tirano.
Notas
[1] La Ley de 25 de septiembre de 1941, publicada en el BOE del día 30 siguiente. Téngase en cuenta que en ese momento todavía no se había aprobado la Ley constitutiva de las Cortes (17 de julio de 1942) que les atribuiría algunas competencias legislativas, sujetas, no obstante, al veto del Jefe del Estado. Éste, “mediante mensaje motivado y previo dictamen favorable del Consejo del Reino” tenía la potestad de devolver las leyes a las Cortes para nueva deliberación …
[2] Quién fue director desde la fundación del INI hasta 1961, en que presentó su dimisión por sus diferencias con el ministro Gregorio López Bravo. A lo largo de ese tiempo, de forma curiosa, compaginó en un par de periodos dicho cargo con el puesto de Ministro de Industria.
[3] “El Instituto Nacional de Industria utilizará los métodos de las Sociedades Anónimas privadas para sus fines estatales, pero conservando siempre en la gestión y administración el control del Gobierno” (Art. 2 Ley)
[4] No solo los considerados “servicios públicos”, hiperregulados, como el agua, la energía, los transportes, las comunicaciones, los servicios urbanos o las infraestructuras de obra civil, en el sentido expansivo que la doctrina administrativista confirió a este concepto.
[5] Resulta muy interesante repasar el estudio pionero de Pedro Schwartz Girón y Manuel Jesús González González “Una historia del Instituto Nacional de Industria(1941-1976)“. Editorial Tecnos. Madrid 1978.
[6] Así, como ejemplos, tenemos mineras del carbón, siderúrgicas y astilleros como Uninsa, Hunosa, Altos Hornos del Mediterráneo, Hijos de J. Barreras o Astano.
[7] Ley de Radiodifusión Nacional de 26 de junio de 1934, publicada en la Gaceta de Madrid el 28 siguiente.
[8] El 107 LPGE 1992 de más que dudosa constitucionalidad por la especialidad de este tipo de leyes de presupuestos, que las inhabilita para reformar la estructura del sector público empresarial, por ejemplo.
[9] Mediante Real Decreto Ley 5/1995, de 16 de junio convalidado el 10 de enero por la Ley 5/1996.
[10] Relativos a 1) una Tasa de inflación que no podía ser mayor que un 1.5% respecto a la media de los tres Estados de la eurozona con menor inflación durante los últimos tres años precedentes al examen de la situación del país que quiere ser admitido. 2) el cumplimiento de un déficit presupuestario que no podía representar una cantidad mayor que el 3% del PIB al final de año precedente.
3) el cumplimiento de una Deuda pública que no podría superar el 60% del PIB 4) La obligación del estado a participar en el mecanismo de tipos de cambio del Sistema Monetario Europeo (SME) sin ninguna ruptura durante los dos años precedentes al examen de la situación ni devaluación de la moneda nacional y 5) el mantenimiento de un tipo de interés nominal a largo plazo que no podría exceder un 2% a la media de los tres estados con menores tasas de inflación (los mismos que los del punto 1) durante el año precedente al examen.
[11] “De la empresa pública a la empresa con participación pública: ¿privatización o reforma? Quizás ambas cosas”. Revista de Administración Pública. Núm. 138 Septiembre-diciembre de 1995.
*** José Antonio Baonza Díaz, Abogado y profesor.
Originalmente publicado en la web del Instituto Juan de Mariana.
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